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解读上海养老服务发展报告(白皮书)

2016-02-04 17:11:10 来源: 上海民政 编辑:

  当前,养老问题是社会各方广泛关注关心的重要社会问题。上海市委、市政府高度重视养老工作,把积极应对老龄化、推进养老服务体系建设作为事关全局的战略任务持续推进,取得了明显成效。为了全面、权威地发布本市养老服务政策和规划,推动本市社会养老服务体系持续健康发展,由市政府发展研究中心牵头,会同市民政局、市政府研究室、市发展改革委和市财政局等部门,开展上海养老领域首部政府白皮书--《上海养老服务发展报告(白皮书)》的研究编纂工作。

  白皮书正文共分八章,第一章阐述上海人口老龄化现状及发展趋势;第二章在回顾上海养老服务发展历程的基础上,阐述上海养老服务的发展现状;第三章介绍上海养老服务发展目标与愿景;第四章至第八章,具体介绍“五位一体”框架中的养老服务供给体系、保障体系、政策支撑体系、需求评估体系、行业监管体系的现状、目标与举措。附录为养老服务主要地方性法规和政策汇编。

  一、上海人口老龄化现状及发展趋势

  1979年,上海60岁及以上户籍老年人口占总人口比例超过10%,上海开始步入老龄化社会。迈入21世纪,上海人口老龄化不断深化,并呈加速发展的态势。

  至2014年末,上海常住人口总数达2425.68万,其中60岁及以上常住老年人口452.06万,占比为18.6%;户籍人口总数1438.69万,其中60岁及以上户籍老年人口413.98万,占比为28.8%;80岁及以上户籍高龄老年人口75.32万,占60岁及以上户籍老年人口的18.2%,占户籍总人口的5.2%。相比1979年,2014年上海户籍人口老龄化程度提高了18.8个百分点,上海已成为深度老龄化城市。

  表 2014年末上海户籍老年人口及性别构成(单位:万人、%)

  

  年龄段

  合计

  男

  女

  人数

 占同年龄段

 人口比例

  人数

 占同年龄段

 人口比例

  60+

  413.98

  197.82

  47.8

  216.16

  52.2

  65+

  270.06

  126.18

  46.7

  143.88

  53.3

  70+

  177.03

  79.00

  44.6

  98.03

  55.4

  75+

  121.70

  51.42

  42.3

  70.28

  57.7

  80+

  75.32

  29.97

  39.8

  45.35

  60.2

  85+

  32.08

  11.68

  36.4

  20.40

  63.6

  90+

  9.68

  3.15

  32.6

  6.53

  67.4

  95+

  1.70

  0.49

  28.9

  1.21

  71.1

  100+

  1631(人)

  395(人)

  24.2

  1236(人)

  75.8

 

  注:60+指60岁及以上,65+、70+、75+、80+、85+、90+、95+、100+以此类推。 

  据预测,至2020年,上海常住老年人口总数将超过570万,且随着时间推移规模将持续扩大。从户籍人口发展趋势来看,2015年至2020年间上海60岁及以上户籍老年人口年均增长量将超过21万,总量将于2018年突破500万,至2020年达到531万,预计2045年至2050年间将达到峰值。

图像

  图2015—2050年上海户籍老年人口数量趋势预测

  二、上海养老服务发展现状

  上海率先提出以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的发展框架,基本形成“9073”养老服务格局。上海一方面加大财政投入,聚焦重点、补足短板,持续推进养老床位、老年人助餐点、老年人日间服务中心等设施建设。另一方面,大力发展多种形式的养老服务项目,不断提高养老服务能力;并不断完善养老服务的各项政策措施,推进养老服务法制化、规范化、标准化。

  至2015年末,全市共有养老机构699家,床位12.6万张,全面实现了“十二五”规划目标任务。全市共有224家社区助老服务社、3万余名助老服务员,为30.2万名老年人提供社区居家养老服务;累计建有442家日间服务中心,为1.5万名老年人提供日间照料服务;累计设立了634个老年人助餐服务点,为7.3万名老年人提供助餐服务;建成社区标准化老年活动室5407家,日均活动30万人次以上。实施“老伙伴计划”,鼓励低龄老年人为高龄老年人提供志愿服务。2013年末起,全市在100个街镇开展了老年宜居社区建设试点,致力于打造“没有围墙的养老院”。

  三、上海养老服务发展目标

  2014年4月,上海市政府出台了《关于加快发展养老服务业推进社会养老服务体系建设的实施意见》,提出构建“养老服务供给体系、保障体系、政策支撑体系、需求评估体系、行业监管体系”的“五位一体”社会养老服务体系发展框架。

  2015年12月,十届上海市委十次全会明确提出:“十三五”期间,更加积极主动应对人口老龄化,加快完善社会养老服务体系,形成以居家为基础、社区为依托、机构为支撑、医养相结合的养老服务格局,努力实现基本养老服务应保尽保。

  图像

  四、构建多层次养老服务供给体系

  上海在全国率先编制了《上海市养老设施布局专项规划(2013—2020年)》,以引领和推动各类养老服务设施建设。该规划一方面着眼长远、刚性配置,确保设施总量的稳定有效供给;另一方面,明确设施标准、优化设施布局,着力提升设施功能水平。至2015年末,所有区县都已编制并出台本区域的养老设施布局专项规划,形成了市、区县两级养老设施布局规划结构体系。

  图像

  (一)社区居家养老服务供给

  “十三五”期间,本市将继续大力推进社区居家养老服务设施建设,满足老年人就近养老服务需求。全市建成社区综合为老服务中心200家以上,社区日间服务中心等托养机构达到800家,每居(村)至少建设1家标准化老年活动室,全市建成6000家以上。

  图像

  (二)机构养老服务供给

  “十三五”期间,上海将继续加大养老机构建设力度,至2020年,全市养老机构床位达到15.9万张。同时,加快存量养老机构设施改造,提高养老机构服务能力和水平。

  图像

  (三)新型养老服务供给

  上海不断探索符合特大型城市特点的养老服务供给模式创新,在中心城区,重点推广社区嵌入式养老服务机构—长者照护之家;在郊区农村,通过睦邻互助点等多种形态,推动老年人互助式养老。

  长者照护之家。2014年下半年起,上海开展试点探索。它既提供短期住养、日间照料服务,又能为居家养老提供专业服务和支撑,实现居家、社区、机构养老的融合,使老年人在熟悉的社区环境下享受专业化养老服务。2015年,通过市政府实事项目,完成22家长者照护之家建设。计划2016年新增50家,至2017年末,中心城区和郊区城市化地区的各街镇实现全覆盖。

  睦邻互助点。睦邻互助点主要发挥农村场地优势,以农村自有住宅、闲置房屋为依托,以自愿为前提,弘扬邻里互助传统,推动老年人互助式养老。计划至2020年,在郊区农村重点发展睦邻互助点。全市培育示范睦邻互助点2000个。

  三、完善养老服务保障体系

  (一)医疗卫生保障

  在机构养老方面,至2015年末,全市699家养老机构中,设有医疗机构的共189家,其中超过100家纳入医保联网结算;全市社区卫生服务中心与养老机构实现签约服务全覆盖。在社区居家老年照护方面,大力发展居家医疗护理,对有医疗护理需求的居家老年人提供服务。

  计划至2017年,实现全市有一定规模(一般为150张以上床位)的养老机构均设置医疗机构(与医疗机构邻近设置、整合设置的除外),符合条件的经批准纳入医保联网。社区托养机构与社区卫生服务中心签约服务全覆盖。

  (二)人力资源保障

  上海现有养老护理人员近5万人,主要在养老机构、老年护理机构,以及社区居家领域开展养老护理服务。其中,养老机构护理人员和社区居家养老护理人员中,持有国家职业资格证书的占17%。

  计划至2020年,新增养老护理人员7.8万人,建立一支规模与需求相适应、年龄梯度适当、等级比例合理的养老护理人员队伍。

  (三)支付能力保障

  2004年起,上海建立了社区居家养老服务补贴制度,为生活自理困难且经济困难的老年人提供服务补贴。目前,全市共有13万名老年人经评估得到政府提供的养老服务补贴。

  2013年起,上海启动高龄老人医疗护理计划试点,对80周岁以上符合条件的老年人试行居家医疗护理费用医保支付政策。2014年10月,试点范围扩大至6个区28个街镇,对老年医疗护理需求评估等级为重度的老年人,年龄门槛放低至75周岁。

  目前,上海继续推进高龄老人医疗护理计划,试点区域进一步扩大至全市所有区县,将试点对象的年龄门槛降至70周岁,将居家医疗护理服务的自负比例降至10%,延伸居家护理服务至养老机构。

  “十三五”期间,上海将探索建立长期护理保险制度。

  (四)信息化保障

  “十三五”期间,推进市级层面综合为老服务信息平台基础建设,全市将建成全市统一、市区联动、覆盖基层的综合为老服务信息平台,“互联网+养老”初显成效,形成全人群覆盖、全方位服务、全过程管理、全天候响应的养老服务信息化基本框架,为改善养老服务、优化服务资源配置提供支撑。

  加快推进区级层面为老服务信息平台统筹建设,实现统一需求评估、服务分派、监督管理等功能。延伸综合为老服务街镇信息平台网络,实现咨询、受理、社区层面资源调配和服务质量监管功能。

  图像

  四、形成完善的养老政策支撑体系

  (一)强化政府在养老基本公共服务中的主导作用

  深化上海养老基本公共服务改革,坚持“保基本、兜底线、促公平”,实现养老基本公共服务应保尽保,确保政府在养老基本公共服务中发挥主导作用。

  “十三五”期间,上海将进一步优化保障对象财政补贴政策,建立养老基本公共服务“补需方”机制,创新养老基本公共服务供给,深入推进养老基本公共服务。

  (二)充分发挥市场在资源配置中的决定性作用

  突破现有制约市场发挥作用的瓶颈问题,充分激发社会力量参与养老服务的活力和积极性,逐步使社会力量成为发展养老服务业的主体。

  “十三五”期间,上海将积极探索养老服务领域PPP模式,创新、落实养老服务金融支持、税收优惠、土地供应等政策,吸引社会资本参与投资养老服务事业和产业。

  (三)夯实家庭在养老服务中的基础性作用

  未来,上海将在居家、社区、机构养老的梯度服务政策体系中,进一步明确居家养老优先的政策导向,努力支撑家庭照料服务开展。继续实施支撑家庭养老的服务项目,减轻家庭照护压力,使家庭作为养老服务基本单元的基础地位得到强化。

  五、打造老年照护统一需求评估体系

  2014年下半年,上海开始探索将原有社区居家养老、机构养老、老年护理医院、高龄老年人医疗护理等领域分散的评估标准整合为《上海市老年照护统一需求评估办法(试行)》,由第三方专业评估机构对老年人的身体状况进行评估,按照评估结果匹配相应的基本养老项目。确保政府提供的基本养老服务与老年人基本养老服务需求有效对接、公平匹配。

  2014年末,上海在徐汇、闵行、杨浦、普陀和浦东启动老年照护统一需求评估体系建设试点。2016年,上海将在试点的基础上完善老年照护统一需求评估的工作机制,在全市范围全面推开。

  图像

  六、建立科学有效的养老服务行业监管体系

  随着上海养老服务的不断发展,养老服务监管工作从无到有、从零散到系统,基本建立了包括依法准入监管、日常监管以及行业自律在内的养老服务行业监管框架。

  “十三五”期间,上海将着重推进行业准入管理改革、完善法律法规体系、充实监管力量、加强重点领域监管、推动监管主体多元化、完善信用监管以及监管信息化等举措,进一步强化养老服务行业监管,提升养老服务水平,更好地维护老年人的合法权益。

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