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应对人口老龄化过程中政府的策略与行动

2011-02-10 11:49:13 来源:  编辑:

 

——联合国人口基金第六周期援华老龄项目总结报告
全国老龄委办公室副主任 吴玉韶
(2010年12月16日)
 
尊敬的博纳德先生,魏苏姆先生
各位领导,各位专家
女士们、先生们:
  今天,我们在这里召开联合国人口基金第六周期援华老龄项目总结暨成果汇报会,主要任务是总结和宣传五年来合作项目的成果,探索和推广项目工作的经验,讨论第七周期项目工作的思路,推动老龄工作的进一步开展。
  联合国人口基金第六周期援华老龄项目(2006-2010)自2006年4月正式启动。近五年来,在商务部的关心和指导下,联合国人口基金、国际助老会和全国老龄工作委员会办公室密切合作,圆满完成了项目各项活动,达到了预期总体目标:在中央级层面上,配合进行了《中华人民共和国老年人权益保障法》修法活动,资助开展了《马德里国际老龄问题行动计划》中国执行情况评估,加强和提升了政府各涉老部门的老龄意识;在地方层面上,配合当地的老龄事业发展“十一五”规划,选取了6个县(市、区)作为项目点,制定和实施地方老龄行动计划,为在不同经济社会发展水平下更有效地应对老龄问题、更好更快地推动老龄事业发展做出了有益探索。
  一、合作背景
  中国政府与联合国人口基金的合作始于1979年,目前双方共开展了六个周期的合作。人口基金分别在四个合作周期援助了有关人口老龄化的研究项目,取得了丰硕的成果,有力地推动了中国老龄事业的发展。
  下面,简要介绍一下前三个周期的项目活动:第二周期(1985-1989)援华老龄项目为“为制定政策而进行的老龄问题研究”,对中日人口老龄化进行了对比研究。第三周期(1990-1994)援华老龄项目为“中国老年人供养体系研究”。在全国12个省、市、自治区对2万名老年人进行了抽样调查,研究了中国老年人的供养状况并提出了对策建议。第五周期(2003-2005)援华老龄项目为“中国人口老龄化政策研究”。主要在老年贫困问题、农村老年人和老年保障问题、基层老年人组织的发展及作用、爱滋病对老年人的影响、高龄妇女问题和独生子女户的养老问题等六个领域开展了研究,进行了“城乡老年妇女社会支持和社会参与的社区干预研究”以及“农村老年人协会的能力建设”等干预性试点项目。
  为了进一步贯彻《国际人口与发展大会行动纲领》(POA-ICPD,1994年)和《消除对妇女一切形式歧视公约》(CEDAW,1979年)以及《千年发展目标》(MDG,2000年),在商务部的指导下,人口基金、国际助老会与全国老龄办共同制定了第六周期援华老龄项目。双方从中国的基本国情出发,依照《中国老龄事业发展“十一五”规划》的要求和重点任务,结合人口基金的优先战略,制定了以提升基层政府应对老龄问题行动能力为主题的第六周期合作项目。围绕这一主题,分中央和地方两个层面开展了具体工作。 
  在中央,项目工作的重点是促使各级政府增强应对老龄问题的宏观指导能力。主要开展三方面的活动:一是重点宣传健康与积极老龄化理念,促使提升各级政府官员的老龄意识;二是支持政策和立法咨询,促进修改和制定关于老龄化的法律和计划;三是促进南南合作,增强政府间老龄问题的互动交流和具体实践。
  在地方,项目工作的重点是加强所选的项目县(市、区)政府以及社区机构制定和实施促进健康老龄化和积极老龄化的行动计划的能力。考虑到中国区域差别和项目的代表性,分别选取了东部的上海浦东新区、山东新泰市,中部的湖南浏阳市、河南扶沟县,西部的贵州凯里市、甘肃敦煌市等6个县(市、区)作为项目试点。具体工作:一是在社区按性别对老年人进行社会、经济和健康方面的情况分析和需要评估;二是加强6个县(市、区)政府开发、实施和监测老龄化行动计划的能力建设,在与社区机构磋商基础上,重点促进老年人的社会、心理及身体健康;三是促进老年人及其老年人组织、以及当地社区参与实施行动计划。
  二、项目成果
  结合中国老龄化形势和老龄工作发展需要,结合人口基金援助框架原则,第六周期项目充分发挥国际组织的技术优势和网络优势, 充分利用项目活动作为平台,广泛开展了各方面工作,主要集中在以下六个领域:
  第一,加强调查统计,帮助提高政府决策的针对性。五年中,合作项目委托中国老龄科学研究中心于2006年和2010年在6个项目点开展基线调查和终线调查。通过调查统计,摸清6个项目点在自然、人口、经济、社会发展方面的基本情况,了解项目点城乡老年人基本生活状况、健康状况,以及老龄工作机构、基层社区管理以及基层老年人组织的工作现状,为政府决策提供了科学的依据;促进各项目点根据基线调查结果制定老龄行动计划,并以政府文件形式出台,为项目的实施奠定了科学的基础,起到了积极的推动作用。
  第二,加强理论培训,帮助提高基层政府的执行力。2008至2010年,合作项目组织开发了老龄培训教材,聘请专家在6个项目点轮流举办“循证式政策制定培训班”。通过参与式培训,提高了项目点政府制定和实施老龄行动计划的能力,加快了地方老龄工作的改进和完善。项目处还聘请资深的老龄问题专家前往各项目点教授老龄专业知识和政策实践、提高了项目点参会领导的理论素养和政策水平。2009年和2010年分别召开了项目点经验交流会,推动不同经济社会发展水平的项目点之间的相互学习、相互借鉴,开阔了视野,增进了交流,提高了各地制定政策的能力。
  第三,加强组织培训,帮助提高老年协会的能动性。五年中,合作项目积极组织开展基层老龄工作干部的学习和培训活动,老年协会的骨干分子在接受了培训以后,又承担了培训指导其它老年协会的工作,项目点老年基层组织得到了长足的发展。通过基层老年协会组织老年人参与志愿服务行动、参与青少年教育和社区建设工作,老年人社会交往的范围得到扩展;鼓励和引导老年人协会积极组建老年人文体队伍,丰富了老年人精神文化生活;组织开展老年人生产、生活技能培训,帮助老年人拓展了创收渠道。通过项目活动,老年人走出家门,融入社会,实现了项目实践积极老龄化的宗旨,也是老年人权利、平等、自信的重要体现。
  第四,加强宣传教育,帮助提高老龄问题的认知力。健康老龄化和积极老龄化是指导本周期各项工作的基本理念,也是制定与执行老龄政策的核心指导思想。五年中,通过多个层次、多种形式的宣传,6个项目点官员积极老龄化和健康老龄化知晓率,从基线调查的15.46%提高到终期调查的79.3%。2008年9月至10月,合作项目在各项目点举办讲习班,重点围绕人口老龄化的特点、我国人口老龄化现状、老龄化对社会的影响以及我国应对人口老龄化对策等内容,进行深入浅出地讲解,项目点各老龄成员单位参加培训的领导对讲习内容给予了一致好评,老龄意识得到了极大提高。从2006年到2010年,各项目市县通过媒体加强社会宣传,努力在大众中普及健康老龄化和积极老龄化的知识,提高社会老龄意识。
  第五,加强研究支持,帮助提高《老年人权益保障法》的综合性。根据我国经济社会发展和人口老龄化形势变化的要求,全国老龄办开展了针对现行《老年人权益保障法》修订工作。第六周期合作项目十分重视这项工作,在全国老龄办的支持下,重点资助了9个省(市)开展了老年法的执行情况调查,提出了各地的修改建议;广泛收集国内外有关涉老法规政策,整理出版了《老年人优待政策汇编》、《日本、巴西、墨西哥老年法汇编》等基础资料;先后召开了老年法修订高层论坛和老年人照料服务立法专题研讨会等。在收集各方面意见,进行综合和专项研究的基础上,撰写了关于老年法贯彻实施情况及《老年法》修订的研究报告,通过了16项原则性修改建议并就20个问题提出了具体修改建议。此项研究成果已经被纳入国务院批准的修订老年人权益保障法的立法工作中。
  第六,加强项目间合作,帮助提高南南合作的联动性。2007年,委托北京大学人口研究所/老年学研究所牵头,根据联合国关于在全球范围以自下而上的参与方式开展《2002年马德里国际老龄行动计划》五年执行情况的评估决议,对中国政府的执行情况进行了评估,撰写了评估报告,并提交联合国亚太经社会举办的亚太地区人口老龄化问题高级别会议,与来自亚太地区25个国家的政府代表及专家学者分享了应对人口老龄化的信息和经验,加强了南南合作。第六周期项目县还总结提炼了最佳实践活动,如:浦东新区为促进老年人心理健康,实施老年人“夕阳红心灵咨询室”活动,浏阳市充分利用退休老干部参与社会发展组成的“五协总会”和“五保救助会”活动,敦煌市开展的 “老年妇女心理减压班”活动等,作为可资参考的经验做法与其他发展中国家分享。
  三、主要启示
  开展国际合作项目的出发点和落脚点是引进先进经验,促进共同进步。回顾联合国人口基金第六周期援华老龄项目的5年合作,深切感受到有以下四个方面的经验和启示:
第一,重视理念引领,促进健康老龄化和积极老龄化的传播。积极老龄化提出“参与社会发展、促进健康和福祉、建立支持性环境”三个优先发展方向,已被国际社会广泛接受和采用。在国内,积极老龄化的口号已广为人知,而在具体政策制定中还有待贯彻。合作项目在活动的安排上,始终坚持将积极老龄化的理念贯穿始终,通过各种方式广泛宣传和践行积极老龄化,有力地提升了社会的老龄意识,并促进其成为政府制定政策、社会关怀老年人的自觉行动。
  第二,立足能力建设,培养老龄工作骨干和人才。目前,我国在中央、省、地各级都成立了老龄工作委员会及其办事机构。但是由于各地人口老龄化以及经济社会发展的差异,各地老龄工作的开展也很不平衡。通过与人口基金各个周期的合作,尤其是第六周期的实施,大大促进和提升了项目所在县老龄工作组织的能力以及地方政府对老龄事业的关注和支持。老龄工作基础较好的地区工作得到进一步加强和深化,老龄干部的工作能力得到了进一步提高;老龄工作基础较差的地区,通过项目的大量培训和宣传活动,提高了地方领导对人口老龄化问题及其带来的经济社会影响的认识,也普遍提升了地方老龄干部的素质和能力。
  第三,紧密结合实际,促进老龄工作整体水平提升。6个项目点普遍以项目活动为契机,把项目活动与老龄工作和老龄事业发展有机结合起来,使项目进入项目县政府的最高决策层,将项目活动纳入了政府的整体工作,将项目活动与各部门工作有机结合起来,既保证了项目活动的开展和实施质量,又使各级干部接触了先进的理念和科学的工作方法。项目活动与政府工作有机结合,既发挥了政府行政管理的长处,又利用了项目管理的优势,成为推动老龄工作的有效工作机制。
  第四,加强国际交流,学习和借鉴老龄领域的国际经验。项目资助老龄干部赴日本和越南参观交流,分享了国际老龄领域的先进理念,最新进展、成功经验和技术方法等。项目还资助科研人员赴国外参加国际会议和培训,使得中方老龄工作人员能与国际老龄事业的发展动态保持密切接触,了解国际老龄事业工作的理念,学习先进的项目管理经验,锻炼了老龄工作干部,为进一步扩大国际老龄事业的合作奠定了基础。
  在取得以上经验和启示的同时,我们也清醒地看到:中国作为最大的发展中国家,人口老龄化有着特殊的发展背景和现实国情,人口结构快速转化不仅涉及到所有人的日常生活,更对国家可持续发展带来了的严峻挑战和深刻影响。基于此,援华老龄项目在项目普适性和对策研究方面,在国内老龄工作模式与国际项目运作的实施差异方面,在模式推广和具体实施机制方面,在项目经费提供方面,还感到有很多可以继续研究和探讨的领域,需要在进一步合作中认真研究,加强沟通,提高水平,增强力度。
  四、下一步工作设想
  联合国人口基金第六周期援华老龄项目的成功实施,取得了预期成果,实现了国家行动方案计划书提出的各项预定目标,创造了老龄工作的许多新经验、新典型和新做法。五年的实践充分说明了:国际理念的中国化、中国经验的实践化、实践经验的理论化、理论认识的共有化,是开展好、继续好第七周期合作乃至更广范围合作的重要意义。
  2011年开始,中国将进入第十二个五年计划,国务院即将颁布《中国老龄事业发展十二五规划》,并将进一步制定《中国老龄事业中长期发展纲要》。这是中国进入全面建设小康社会、全面实现现代化、保障民生、发展民权的重要实施方略。全国老龄委作为中国政府统筹规划老龄事业和老龄工作的机构,将进一步调动各方面的积极性,推动老龄事业又好又快地持续发展。下一步,全国老龄办将在更大范围内推广项目的成功经验,包括继续推动旨在提高意识和能力建设的活动,复制和推广循证式老龄政策制定和项目最佳实践等。
  基于此,我们也希望和相信,联合国人口基金第七周期(2011-2015年)援华老龄项目将为进一步推动中国老龄事业的发展,促进健康老龄化和积极老龄化的进一步落实发挥积极的推动作用。为此,在前期会商的基础上,我们对第七周期援华老龄项目提出三点建议:
  第一,项目合作应坚持与老龄事业“十二五”规划相结合, 与老龄事业当前的重点难点问题相结合, 与老龄工作基础性研究相结合,与基层老龄工作相结合,重点增强老龄工作人员和老年人自身能力和素养,不断增强认知老龄问题、研究老龄问题、解决老龄问题的能力。
  第二,项目合作可在以下四个领域更广泛开展:一是开展以实现健康老龄化和积极老龄化为目标的老龄干部能力建设和交流培训:主要有老龄管理干部培训,养老机构管理人员培训,养老机构护理员培训等;可通过国家、省、县各级开展培训,提高各层次干部的老龄意识,提高老龄干部的工作能力。二是开展具有前瞻性和探索性的专项老龄政策研究。主要围绕养老服务的相关政策,如长期护理保险制度研究,鼓励家庭养老的政策研究等。三是开展促进基层老年人协会管理建设研究,同时开展提高协会发展能力的活动。四是继续第六周期已有的最佳实践的推广活动,在具备条件的地区进行项目经验的交流推广,进行项目模式复制。
  第三,项目合作要提高前瞻性、示范性和延续性,为在中国应对人口老龄化更广范围内的创新,提供更为扎实、更有效果、更具实践的项目。要提高项目执行的针对性、有效性,特别关注政策研究和基层推广两个领域,进一步增强项目资金的支持力度和执行效益。要注重项目合作的互惠多赢,经验给予,成果共享,不仅有益于中国,而且有益于国际社会,同时作用于其他国家,使合作项目之花越开越鲜艳。
  最后,我谨代表全国老龄办向商务部、联合国人口基金、国际助老会,向与会的各部委领导及地方同志,向所有关心支持老龄援华项目的各界人士,表示衷心的感谢。希望与会来宾、专家和各地同志在这次会议期间,围绕会议主题深入研讨、献计献策,为新一期合作项目的顺利开展创造一个良好开端。
  谢谢!
作者:
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